建设工程质量安全风险管理

    一、工程风险管理的基本思路和主要特点

    建设工程风险管理制度是本着这样的基本思路开展的：由建设单位牵头设计、施工单位组成共同投保体，向以保险公司牵头审图、监理机构组成的共同保险体投保，通过签订包含相关各种风险内容的保险合同，实现既有现场控制，从而降低工程风险，并在一旦发生事故时，保险公司能够及时足额赔偿经济损失。

    其主要特点包括:

    一是调整了部分委托关系。将原由建设单位委托中介机构进行的质量安全监管，转由保险公司委托风险管理机构承担。风险管理机构主要通过监理、审图、现场检测进行工程风险控制。

    二是强化了现场风险控制。形成施工现场共同投保体和共同保险体双重控制机制，以及业主、工程承包、保险公司（风险管理机构）三方制衡的关系；建立了浮动费率机制。促使建设单位为降低保险成本，更加重视工程质量安全，选择技术力量强、市场诚信度高、安全质量保障严的设计和施工单位。

    三是引进了质量保修保险。共同投保体将工程竣工满1年后引发的质量缺陷损失转移给保险公司,从而为维护小业主权益提供了机制保障。并取消原质量保证金。

    四是改变了保险投保方式。通过采取建安及附加第三者责任险、人身伤害险以及质量保修险“三险合一”的投保方式，降低投保成本，减少出险后共投体成员单位之间的相互扯皮，并避免保险公司对共投体成员的代位追偿。

    五是转变了政府管理模式。充分发挥市场配置资源和经济调节功能，淡化政府直接管理，使政府对建设工程安全质量管理，从直接管项目向监管工程参与各方行为的转变。

    总而言之，我们要通过风险管理中保险费率浮动机制这一有效杠杆，充分调动共同投保体和共同保险体，紧紧围绕降低工程风险这一共同目标，从各自的利益出发，通过共投体加强内部建设，强化现场管理，最大限度降低投保费率，实施工程风险转移；通过共保体主动紧贴施工现场，强化预防措施，最大限度降低出险理赔幅度，从而形成良性互动，共同抵御风险的工程安全质量管理格局。

    二、实施工程风险管理的必要性和可能性

    在目前建设工程的质量和安全管理改革中，一方面质量安全管理的法制化逐步推进，现代化管理方法被建筑行业引入和借鉴。质量事故和伤亡事故得到有效控制。另一方面，建筑质量中的一些通病、常见病仍时有发生，伤亡事故总量下降幅度还不大。这要求我们必须重视建设工程质量安全风险管理。

    首先，质量安全现场管理仍然存在一定的问题。尽管建设单位与施工单位、监理单位都以平等法人身份签订合约。但是从本质来看，仍然是一种雇与被雇，采购与被采购的关系。除非政府介入，否则施工现场实际上就是一个以建设单位为中心的小“独立王国”。现场内不存在相互制约，政府连“裁判”都无从做起。监理受业主委托，必定以为业主服务为首要原则，因此监理作为第三方所应有的独立性和公正性遭到质疑。检测单位接受施工单位委托，两者间的关系既是委托与被委托同时又是检测和被检测。面对经济关系和公正性之间的矛盾，许多检测单位很难把好关。于是就有检测结论弄虚作假，而且“仅对来样负责”。这种“等货上门”的方式不可能对现场实际情况做出科学和客观的反映。

    其次，建立建设工程风险管理制度也是政府职能转变的要求。就目前而言，工程项目建设现场，已经形成了政府监督，社会监理，参与各方共同负责的工程质量和安全管理体系。一段时间的实践也证明，现场管理制度管理方法和手段都是有效的，对提高工程质量，减少安全事故起到了积极的作用，保证了工程管理处于一个基本受控状态，但是，也往往带有很明显的政府“强势作为”的痕迹。具体到工程发生事故的时候，就会出现政府陷于矛盾，穷于应付这类情况，究其原因，在于我们根本缺乏一个符合市场经济运行要求的解决机制。突破此类政府职能转变中的瓶颈，就要求我们必须探索新机制，建立新模式。

    再次，从建筑市场的发展来看，工程担保和工程保险等保障制度的建立也势在必行。2004年8月，建设部和中国保监会联合下发了《关于推进建设工程质量保险工作的意见》，希望上海积累经验，探索如何进一步提高工程质量和减少安全事故，以适应建筑市场的发展趋势进而引导建筑市场健康发展。

    另外，按照中国加入世界贸易组织的进程表，建筑市场和建筑服务市场的放开时间已屈指可数。我们应该抓住时机，进一步提升建筑业自身专业化、社会化的服务能级，建立符合国际一般原则，又具有我们自己特点的规则，发展现代建设服务业。从现有条件和发展来看，建筑业的市场化程度已越来越高。随着市场经济所要求的法律体系逐步完备，国际习惯做法的逐步接轨，市场化运作手段的不断丰富，也为现场监管模式的改革提供了可能。

    就一般社会投资项目而言，已基本实现市场化运作。政府投资项目在经历建管分离等改革探索后，也已经开始了委托具有相应资质项目管理单位实行代建制等市场化运作的探索。由项目管理公司代行建设管理职能，将进一步提高市场化程度运作程度。风险管理、风险转移的理念已经为社会所接受。建安工程险、人身意外伤害险，设计、监理的职业责任险等都已不同程度地进入到了我们的建设项目和建筑活动中，这也是进一步推展建设工程保险的良好基础。通过一些工程投保后发生出险得到保险理赔和经济补偿的具体案例，建筑业内也深化了工程保险的意识，增加了工程保险的知识，达成了一定的风险管理的共识。

    三、风险管理的理念创新和模式构架

    建设工程风险管理制度是管理理念嬗变的结果。自改革开放以来，我们已经引入和借鉴了许多现代管理理念和先进经验。同样，我们也可以把风险管理视为一种先进的管理理论和方法。现代风险管理理论认为，有一类事故或问题的发生，具有不可预测，发生后遭受损失或影响既定目标实现等特性，这类事件存在的可能性就是风险。工程建设中的质量和安全同样存在这样的可能性，这样我们应该在工程质量和安全工作中引入风险管理，从而达到规避，转移或降低这些风险的目的。

    同原来在自身封闭的圈内管理相比较，风险管理是一种开放型管理，它借助社会力量，专业服务，可以综合多种资源，共同实施对工程质量和安全事故的控制。传统工程项目建设中，建设者已经具有施工现场存在不可预知的事故和问题发生可能、并且设法要规避的意识。规避的一般方法，就是购买保险，在理论上称之为风险转移。然而，工程项目上的风险是转移了，但是风险并没有消除，这种转移只是一种消极的处理方法。一旦发生事故，在保单责任内，保险公司将给予理赔，工程项目可以避免或减少事故带来的损失。然而从社会层面上看，仍然是一部分社会资源的损失。为此，我们提出对风险管理要有一个新的认识，应试图通过主观努力，杜绝一部分或相当一部分的事故可能，这样才可以争取工程效益和社会效益的双赢。

    现行工程项目的质量和安全管理就其本质而言，基本上仍是一个封闭的模式。从施工单位，到监理单位，到建设单位，都处于建筑业这个同一行业内。工程建设购买保险，风险转移到了建筑行业之外，但仍然只是一种或赔或不赔的简单关系。实际的管理或控制工作仍在圈内进行。管理理念的嬗变，运行机制的探索，提出了一个打破封闭，引入社会和专业要素，整合各种资源，重塑管理流程的观点。是否可能改变过去保险公司只是简单地根据保险责任收取保费或是进行损失理赔，进而树立和增强控制风险，防止或减少出现损失的意识;改变监理单位的合同关系，赋予现场监管工作的独立性;改变检测机构的委托关系，保证检测结论的科学性，要求中介机构公正地运用专业知识服务于工程项目建设中的质量和安全工作。这是对保险公司和监理（风险管理）单位及检测机构地位和作用的一个创新性思考。

    从整个建设工程风险管理模式的总体要求来看，要达到三个统一。即政府适当淡出之后，社会能够自行运作的政府转变职能与建立市场化机制相统一;建筑企业发展之时，中介机构也应同步跟上的提高建筑企业管理水平与提升建筑业专业服务水平相统一;以及处理具体个案时，要结合整体发展，解决当前矛盾与建立长效机制相统一。工程项目建设保险严格地说并不是保险专业术语所表示的一个险种。实际上它是一个概念。它是在原来项目建设（施工）期基础上，一头向前延伸，涵盖勘察设计阶段，一头向后延伸，包括一定部位的使用期限的整个建设和使用期过程;同时又由项目的营造者与参与者各有关单位组成共投体投保;而由一个保险公司或数个保险公司牵头风险管理单位，建材检测单位等联合组成过程控管、出险理赔的共保体。这是由两大方面一起构成的一个工程项目建设保险保证体系。就具体保险合同而言，它由建安一切险及第三者责任险、人身伤害保险、工程质量保修保险构成。它不同于任何一个具体的险种，一个明显的特征，就是它有为防止事故发生，减少损失而增设的控管内容。控制管理的内容包括，编制风险管理实施方案和操作程序，关键风险节点的控制手段，收集分析信息和捕捉萌芽信号、提出相应的应对措施，以及现场操作人员的教育培训等一系列有关预警预案的制度和措施。

    四、实施工程风险管理试点工作的重要意义

    1、风险管理的试点实施，是上海建设领域在新一轮改革发展中政府主管部门转变职能迈出的实质性步伐。体现在:一是改变了政府原先的具体行政事务管理模式，转而注重引导建设参与各方实现市场化运作;二是改变了政府过去的直接管理工程项目建设和直接处理事故问题方式，转而引入新的管理要素及适当调配，并注重对市场参与各方关系制衡和管理行为的监督。它必将有力地促进社会主义市场经济体制完善过程中政府缺位，错位和不到位等问题的解决，也将促进政府在应该行为方面能量的进一步释放。

    2、风险管理的试点实施，是对建设单位，设计单位，施工企业，材料厂商等在内的各共投体成员进一步转变观念的一个有力促动。一方面，它将改变过去单位、企业“大事小事找政府，两手一摊靠政府”的传统意识，使自己真正成为意识到位，行为也到位的市场主体，在市场的竞争中发展壮大。另一方面，在风险管理制度中，引入共投体信用评价，设想把它作为建设领域诚信体系建设、建立的一个重要切入口。政府对诚信行为的倡导，将进一步促进建筑市场的参与各方更加注重自己的诚实信用，社会形象以及增加单位和企业的无形资产。

    3、风险管理的试点实施，是对市场管理要素和资源重新整合的一种探索。引入社会力量和中介专业服务，以他们特有的方式和方法参与管理，并且按照市场化要求运作，可以填补政府淡出后可能出现的某种程度的管理真空。特别是监理公司（风险管理控制性质的）曾经缺失的公正性和独立性的恢复，将改变监理公司等中介机构跑龙套，干杂活的角色和状况，或者不负责任地出具检测报告的情况。把所有的力量真正用于工程质量和安全事故的管理控制上来。它必将要求中介从业人员进一步增强工作责任性和提高业务能力，引导他们秉承“三公”原则，运用自己的专业知识为市场提供优质服务。这也有助于进一步推动建设中介服务市场的培育和发展。

    4、风险管理的试点实施，同时也给保险行业改变延续计划经济体制惯性运行注入了新的活力。一方面，它改变了传统工程保险中保险公司“发生事故触霉头，没有损失拍额头”的被动心理和消极状态，将进一步引导保险公司主动经营工程险种，积极关注保险标的，在为社会和建设事业提供保障的同时进一步发展自己;另一方面，由于将各险种集结在一起，各种情况的都要一起保，同时根据投保人购买保险后的心态变化而增设过程管理控制。设想争取解决保险理论中的“逆向选择”和“道德风险”两个问题。这样就有可能实现保与被保两个方面的双赢或共赢局面。

    当然，任何一个新生事物的初始阶段，都不可能是十全十美的，就是以后发展成熟了，也不可能就是完美无缺的。从现状看，无论在思想观念，现有制度，管理模式，相互关系，特别是涉及到各自利益时，都存在着一定的冲撞和矛盾。对一些现存的问题或新产生的问题，仍应以积极的态度，创新的精神探索性解决。以实现我们创建建设工程项目管理新模式的目的。