商品林业发展中的产权和税费问题

    中国一方面有1亿公顷的宜林地还未被利用，有数以亿计的农村剩余劳动力，但另一方面又面临着森林资源的极度短缺：人均森林面积和蓄积仅相当于世界平均水平的20％和12％，比土地资源和水资源更为匮乏；尽管总的森林面积和蓄积有所增长，但可采伐资源持续减少，一些地区已经无林可采。本文探讨了如何通过保护森林产权、减轻木材税费这些措施吸引人们投资投劳造林，达到既保护环境又发展农村经济的目的。 

    一、中国的森林资源现状 

    根据第五次森林资源清查(绿色时报，2000)，1998年底中国有1.59亿公顷的森林，占世界第5位，森林覆盖率16.6％。同上次清查结果(1993年)相比，森林面积增加了1370万公顷。森林蓄积113亿立方米，占世界第7位，同上次清查结果相比，增加了6亿立方米。 

    考虑到1990-1995全世界森林面积减少了1.6％，发展中国家的森林面积减少了3.3％(世界林业状况，1999)，中国森林面积和蓄积的双增长可以说是很难得的。然而，从其他角度看，中国的森林资源现状难以令人乐观。 

    1.人均占有水平。中国人口高达13亿，人均森林面积和蓄积都很低，同世界平均水平的差距甚至比在人均耕地、人均水资源上的差距还要大。中国人均耕地是世界平均水平的1／3，人均水资源是世界平均水平的1／5，而人均森林蓄积只有世界平均水平的12％。 

    2.单位面积蓄积。中国每公顷森林的蓄积仅有71立方米，是世界平均水平的62％。更令人担忧的是，同上次清查结果相比，中国的单位面积蓄积还在降低。单位面积蓄积低主要说明我国林地在管理、技术和激励制度上还有很大的欠缺，从而导致林地的生产能力不高。 

    3.成(过)熟林的比重。成(过)熟林现仅占用材林的25.6％，同上次清查结果相比，在面积上减少了17.2万公顷，在蓄积上减少了1.6亿立方米。而从1981年到1993年，成过熟林的蓄积从38.5亿降低到26.2亿立方米(侯元兆，1995)。作为一个惊人的个案，黑龙江的成过熟林蓄积从1949年的6.86亿立方米降低到到1996年的72.5万立方米，损失了99％(孔繁文，1998)。成过熟林的快速减少造成树龄结构不合理，这表现在(1)幼、中龄林占了用材林的74.4％，占了所有森林的71.1％；(2)人工林的比例过大，达到29％。大规模的人工林一方面当然反映了我们造林的决心和力度，但它每公顷的蓄积仅有22立方米(农民日报，2000)，在环境保护上的作用也远远不如天然林；(3)郁闭度(树冠的投影面积与林地面积之比)在0.2—0.3之间的林地占总面积的比重高达20.1％。因为成过熟林的采伐不能满足对木材的需求，幼、中龄林的采伐面积和采伐蓄积就占到了总采伐面积和总采伐蓄积的78.5％和57.7％。然而幼、中龄林的单位面积蓄积仅有成过熟林的一半，出材率低，采伐幼、中龄林不仅导致经济效率下降，对森林后备资源的培育也构成极大威胁。 

    4.宜林地利用率。中国的宜林地占国土面积的26.5％，覆盖率是16.6％，只有60％的宜林地得到了利用，而美国、德国、日本、芬兰、韩国等国家的利用率高达90％。宜林地没有充分利用，并不是因为其他生产要素的制约，恰恰相反，中国农村拥有数以亿计的剩余劳动力。如果能将这两种资源予以整合，那将释放出巨大的生产力。 

    无疑，中国已经部分扭转了森林资源下降的趋势，但只有认真对待出现的问题才能取得更进一步的成就。与世界银行“乐观”的态度不同(世界银行OED，2001)，本报告对中国森林资源现状持谨慎的悲观态度。 

     我国森林资源的这种状况是如何造成的?本文认为可以从3个方面进行分析。第一，伴随着工业化的启动和人口的激增，对于木材的需求大幅上升，森林资源面临巨大的采伐压力。最突出的例子就是1958年的大炼钢铁。第二，和农产品一样，木材价格在80年代中期以前被定得太低(从价格放开后翻了一番就可见一斑)，这不仅刺激了需求，也限制了供给。第三，产权、税费等制度因素制约了木材供给的增长，具体表现就是林地资源没有得到充分、有效的运用。如前所述，宜林地利用率和单位面积蓄积都很低。 

    在木材价格放开后，有两种方法可以解决森林资源匮乏这个难题：增加供给或限制需求，前者比后者优先，只有在供给很难增加的情况下才可以限制需求。要想增加森林资源的供给，有几种方案可以选择。一是通过道德教化，提高人们对森林的价值的认识，使他们自愿地、无偿地参加植树造林；一是通过强制，硬性将植树规定为法定义务，以不履行义务所导致的惩罚作为威慑机制迫使人们参加植树造林。这两种方案在一定程度上都能起作用，但道德教化需要在宣传上付出相当的成本，短期来看效果也不显著，而硬性规定的执行成本也很高，监督力度一有下降，触犯行为就大量增加。在实施上，由于人口密集区和林区在地理位置上往往相距甚远，这两种方案都不可避免地以“搞运动”的方式来推行，只强调且只能强调植树，植上的树如何管护则不在考虑之列，最后大多因为缺乏管护而成活率低或林分质量差。第三种方案是通过提供经济激励，促使人们出于自身利益的考虑来增加森林资源供给。它和硬性规定相比是自发的，从而是可持续的；它和道德教化相比是物质层次的，只需要提供刺激的信号，不需要费时费力的改变行为主体的行为模式。当然，对经济利益的追求必须限定在某个范围，这也需要成本，但它承认合理的回报而只惩罚过于贪婪的行为，同只号召付出不给予回报的硬性规定相比，被触犯的几率和相应的执行成本都要小得多。 

    下文结构：第二部分在对产权理论进行回顾的基础上考察发展林业所需具备的产权状况；第三部分测算营林项目的内部收益率以衡量营林项目的盈利性和木材高税费的影响，提出减轻税费的方案；最后一部分描述发展商品林业在环境意义上和社会意义上的正的外部性或贡献。 

    二、森林的产权安排 

    (一)理论回顾和分析框架 

    关于产权的定义，Pejovich(1990)认为产权界定了人与人之间的关系，确立了针对稀缺资源的行为规范。具体地说，产权决定了收益和损失的承担者，避免了资源使用过程中的冲突(AlchianandDemsetz，1973；SeitzandHadley，1975)。 

    诺斯在《西方世界的兴起》中描述了产权的重要性，在新制度经济学传入中国后，“产权”和“保护产权”的出现频率极高，但对于产权发挥作用所需要的条件或理想的产权状况，产权状况不理想的原因、后果和救济办法，不同历史情境、地区、行业的产权特点等问题而进行的细致深入的讨论在国内还不多见，本文也只是初步的尝试，希望能抛砖引玉，在上述问题上加强认识。 

    本文认为，理想的产权状况在内容层面上要求产权是“排他的”和“可转让的”。Randall(1975)，Bromley(1989)和FederandFeeny(1991)认为“完整的产权”意味着产权是“comprehensive，exclusive(排他的)andtransfer-able(可转让的)”。根据他们的解释，本文理解comprehensive和exclusive意思相近，都指产权得到良好的保护，避免他人的掠夺和侵蚀，故同一视之。 

    “可转让的”产权意味着在自愿的基础上所有者可以调整财产结构，通过出售财产获得资金以解决支付问题，而购买者可以凭借自身的优势更好地使用受让的财产，提高资源的配置效率。“排他的”产权意味着“定分止争”，人们不能靠掠夺致富，要致富必须放弃机会主义从事生产性的活动，而拥有财富的人也就可以安下心来继续创造财富。可以看出，排他性是产权的灵魂，是最基本的一项分配制度，它标示了产权对于财富创造和生产发展的重要性。但在真实世界里，产权有时是不排他的，理想的产权状况也就不能满足：(1)所有权和使用权的分离。两权分离让所有者同管理者分担风险和收益，造成产权的非排他。这种分离能发挥双方的优势，但也导致了交易成本的出现，其中最大问题就是代理人的激励问题。（2)外部性的存在。外部性意味着财产的所有者不承担因使用财产而导致的全部成本或收益，一般分为两种情况，一是承担全部成本但不享受全部收益，比如森林维护的成本由个体承担但环境的改善则由所有人分享，这时因为产权的收益是非排他的，如果没有恰当的补偿，那所有者就会选择少提供或不提供这种收益；一是承担部分成本但享受全部收益，比如污染环境的工厂，这时使用财产的后果是非排他的，如果不予弥补，那所有者就会选择污染环境。要消除外部性，一个做法就是将外部效应内部化，即进行补偿或惩罚，但在实际中补偿这种方式用得很少而经常被各种管制所代替。其实管制的执行也要消耗成本，可能比补偿的数额还要高。(3)公有制下多个共同所有者的存在；同外部性相似，某个共同所有者使用财产的收益可能是全部由其个人享受，但其他人就享受不到或承担损失，而在维护产权时，维护成本由个人承担，而维护收益集体享受。这种情况下，产权也是非排他的。 

    在执行层面上，理想的产权状况要求产权是“来源合法(即被广泛认可)”、“界定清晰”和“严格保护”。产权的来源问题很少为人所关注，但本文认为中国林业的经验表明这个问题对于集体所有的财产而言是极端重要的，这是因为现在集体所有的财产是在新中国建立后通过政府分配的，并不是集体积累的，也不是在市场上通过经济手段购买的。这些财产现在名义上是属于集体的，但政府或其相关部门对这些财产有没有所有权(这不同于政府一般意义上的征税)?界定不清晰的产权相当于没有产权，就不动产来看，就财产的地理位置、边界和历史变更的完整记录是非常重要的。得不到保护的产权也相当于没有产权，而保护产权是广义上的政府(包括法院)的首要职责，这一点怎么强调都不过分。但与之相随的一个问题是，如何保证政府的权力不被滥用、不被用来侵犯产权?与个人对他人产权的侵犯相比，来自政府的侵犯危害更大，更难制止。政府侵犯产权一般是出于两个目的，一是国有企业的存在造成作为整体的政府和作为个体的官员都同国有企业在利益上紧密相关，为了维护国有企业的也就是他们自己的利益政府会侵犯其他个体的产权，即所有制歧视；一是为了维持或者扩大政府的支出而征收过高的税费，这也是对个人财产的侵犯。 

    (二)新中国建立后的森林最终所有者 

    上文提出，产权的来源必须得到广泛的认可，尤其是政府的认可，但从下面的引文可以看出，林业部门作为政府的分支机构对于森林的集体所有制是不认可的。这是第三部分要讨论的木材高税费的一个根源(中国现在税、地租、利润不分，都体现为税费。林业部门对森林的集体所有制的不认可在利益分配上的体现就是对木材征收高额的部门收费，这种收费一部分是基于所有权的地租和利润，一部分是基于提供公共管理而征收的税)。这是新中国建立这个特殊的历史情境所导致的产权上的困境。如在森林的最终所有者这个问题不予明确，那集体所有制就形同虚设，在这种不理想的产权状况下谋求林业快速发展无异缘木求鱼。 

    “湖南森林绝大部分属于集体所有，而集体所有的森林并不是自古以来就是劳动者集体创造的，而是土地改革时期，国家政权的力量把农民的森林集中，或从地主阶层手中没收来分给集体的。森林与农地一样，实行组、村、乡镇三级所有，这样一来，广大林农以集体所有的形式无偿得到了森林……在我国计划经济时代，国家调运集体林区林农生产的木材只付采运劳动工资和极低的山价款(山价款主要留在村、乡、镇使用)，而把恢复森林的费用(也就是今天的‘育林费’)留在林业部门控制使用。因此，长期以来，集体林区形成了林业部门全面控制森林采伐、木材流通和森林资源培育的局面。林农在其中仅起到提供劳动力的作用，而且林农得到了应得的劳动报酬，也就没有什么可说的了，更何况我国不折不扣地实行按劳分配政策，凭借所有权参与分配不符合当时的分配原则。到了改革开放时期，由于受农田包干到户的影响，一些地区(如怀化地区)把森林分户经营，而且一包就是几十年。森林权属发生了变化，农民虽然各家各户都分到了森林，但森林采伐与培育仍然在很大程度上受到林业部门的控制。为什么?道理很简单，一方面林农分到的森林原本也不是他的投入所得；另一方面，林农怕政策变，在经营森林资源时容易产生短期利益的行为，在林区形成大规模乱砍滥伐就不可避免，至少在短期内不可能自动平息，从而破坏生态环境，这样一来，即使分到户的森林，林农在内心深处也不认为森林真正是他们的；林业部门更是认为林农不应对森林拥有全部的所有权，因为其中包含有林业部门控制使用的育林费的投入和森林保护管理的成果。可能有人会问，投入的‘育林费’从何而来?当然，从源头上分析是来源于解放以前的森林(有可能是天然林，也有可能是人工林)，但绝不是现代林农创造的”(湖南林业税费调查组，2000)。 

    (三)产权的变更和保护 

    农村集体森林产权状况不仅是“先天不足”，在“后天”上也是历经变更，在20世纪50-70年代经历了分林到户和集体化。这些产权变更不仅极为剧烈，而且都很仓促，没有留下详细的记录，从而导致日后的大量纠纷。作为对比，德国的每块森林都有着长达300多年的记录，对于森林的地理位置、边界、历史变更都记载得非常详尽(许再荣，2001)。 

    1981年，中共中央和国务院联合发布了《关于保护森林发展林业若干问题的决定》，提出了“稳定山林权，划定自留山，确定林业生产责任制”的林业政策，简称“林业三定”。这项政策不仅解决了大量的纠纷，同时也通过划定自留山和引入承包制调动了广大林农的生产积极性。在此以后产权状况的稳定性得到了极大的提高，但也有一些小的问题。90年代出现了对于荒山、荒地等“四荒”的拍卖，有些原先分给林农的自留山、责任山又重新被收回作为“四荒”拍卖；在“林业三定”之后，福建采取的是“分股不分山，分利不分林”，仍然采取集体经营，这种方式在发挥了积极的历史作用后，现在已呈现出较明显的弊端，在三明已开始出现拍卖有林地的试点，如经推广也将导致对产权状况的变更；1995年以后，林业部提出了林业分业经营的思路，要将一部分森林划为生态林或公益林，原来的森林所有者对生态林将失去砍伐至少失去皆伐的权利，这也是对产权状况的大调整。 

    上文提出，理想的产权状况在执行层面上不仅要求“来源合法”，还要求“界定清晰”和“严格保护”。在“林业三定”之后，“界定清晰”这一条已经得到了极大的改进，但在“严格保护”这一点上还有很多工作要做。本文认为，有两条基本原则可以避免产权的变更甚至频繁变更的负面影响：“自愿性”和“有偿性”。其中“有偿性”最为紧要，不可违背，而且必须充分补偿，具体可参见“外部性与林业分类经营”部分的讨论。产权变更并不可怕，甚至非自愿的产权变更在特殊情况下也可以允许，但前提是一切变更都要对原所有者进行充分的补偿，否则就是对产权的侵犯。 

    (四)林地所有权和使用权的分离 

    两权分离体现的是一种契约安排，具体的契约内容决定着契约对于资源配置的作用。在森林最终所有者的问题解决后，两权分离这种契约在内容上首先要明确谁可以获得使用权，在多人竞争的情况下依据什么原则来选择?在私人产权的情况下，这些问题的答案似乎不言自明，但在现今的中国，这些问题仍有讨论的必要。 

    “林业三定”之后，各地都划分了“自留山”和“责任山”，在分配时采了“封闭、免费、平均主义”的模式。“封闭”指的是分配局限在集体内部，“平均主义”指的是按人口或劳动力均分。这种模式有3个缺陷。一个是林地的碎片化，“一山多户，一户多山”的现象很普遍。因为分配是免费的，没有人会自愿放弃分的权利，人口基数就大，平均分起来当然规模很小。“休宁县迥溪乡有一户3口之家，分到10多块山，面积最大的一块3亩左右，最小的不到半亩，最远的有二三十里。如此零星分散的小规模经营对造林、采伐和管理造成了许多困难。”(安徽省徽州行署林业局，1987)另一个缺陷就是资源得不到最佳配置。因为分配是封闭的，外部力量就不容易进入，碎片化也使得内部整合很难，有人整天忙着第二、第三产业但仍分到林地，有人精于种树却没有更多的林地，生产优势得不到发挥。还有一个缺陷是随着人口的增长不断面临着重新分配的压力，保证每个人都能分到，这对需要长期投人的林业来说破坏性很大。 

    90年代，四荒(荒山、荒地、荒滩、荒沟)使用权拍卖为土地的分配模式的改革提供了一个市场化的思路。它首先是有偿的，竞争性的，出价高者得，可以把土地分给最会利用它的使用者。既然是有偿的，竞争性的，封闭就没有必要了，碎片化现象也就不复存在。使用者出了钱，就需要以明确的契约化方式划清彼此权利责任，所有者不能随意改变契约，也就不能重新分配。 

    四荒的拍卖仅是市场化改革的开始，是增量改革，毕竟荒地不比有林地，价值不是十分大，改革的难度小。随着改革的深入，增量改革要过渡到存量改革，福建省三明市迈出了第一步，开始拍卖有林地，包括了林地和林木。但在实际调查时发现，有的村子拍卖的竞争性不强，仍然是内部封闭的。他们的理由是既然林子是村里的，就要优先卖给村里人，肥水不流外人田。但实际上是肥水流到了少数人的田。林子是村里的，村里得到的是土地使用和林木的价格，只要拍卖是公开、公平的，上述价格也就是合理的，所有者根本就不吃亏。像现在这样，没有买到林子的群众就会有意见。 

    两权分离的契约中除了使用权的分配方式外还有一个很重要的内容是契约的期限。使用者为了能最大程度地提高产出就需要进行投资，这些投资经常是难以在短时间内收回或转让的，也就是“沉没资本”。在集体产权的情况下，集体一般将这种投资的任务转嫁到了使用者的头上，以林业为例，林地改造、树种优选等方面的投资一般要由使用者来做出。这时就需要足够长的契约期限以鼓励使用者进行投资。根据加拿大的经验，使用期限在等于两个轮伐期时比较好，而杉树等的一个轮伐期就是20年，速生桉树一个轮伐期也需要6—7年。 

    在中国特殊国情的制约下，契约期限的长期性带来了一个额外的问题，那就是集体所有者或村委会的帐务公开问题。如果村委会的人在其任期内将全部林地都拍卖了，而且期限很长，价格也很高，但资金的使用并不为村民控制，那村民们什么也没得到，反而在相当长时间内失去对林地的使用权。面对这种情况，似乎可以采取限制使用期限的长度或规定某一任期内村委会分配土地所占的比例上限。但这些规定有违村民自治的宗旨，而且不是在解决问题而是在逃避。 

    利益的分配模式也是两权分离契约中的关键内容，主要有分成契约和固定租金契约(承包制)两种形式。传统的观点是分成契约无效率，但张五常在《佃农理论》中证明“只要合约安排本身是私人产权的不同表现形式，不同的合约安排并不意味着资源使用的不同效率”。他进一步分析道，人们之所以选择分成契约是为了分担产出波动的风险，尽管分成契约的交易成本比固定租金契约的要高；固定租金契约的优势在于交易成本低，但使用者承担了较高的风险。但在当今中国，承包制明显比分成契约更受欢迎，具体原因值得深入研究。以林业三定后的自留山和责任山为例，二者的区别在于责任山有承包期的限制，不像自留山“长期使用”(实际上是永久使用)，而且责任山的收益是比例分成。在林农看来，责任山是“集体的”、“靠不住的”、“利益少的”，而在投资、管理上不积极(刘家顺，1999)。像“四荒”和有林地的拍卖采取的也是固定租金契约。 

    (五)产权的可转让性与活立木市场 

    尽管可转让性对于任何产权来讲都是非常重要的，但对于林业它可能尤其重要，这是由林业的两个特点决定的。一是林业投资周期长，面临着资金、市场、自然灾害、政策、战争等各种各样的风险。如果能有个市场，在这里人们可以随时买卖砍伐之前的活树(即活立木或青山，交易的是林木所有权和林地使用权)，从卖者角度看，可以提前收回投资，大大缩短投资周期、降低风险。一是林业的经营具有规模递增效应。如果森林的产权可以灵活转让，从买者角度看，他们可以发挥资金、技术优势，扩大规模，实现规模经济，降低生产成本。比如福建永林集团两年内买了1.33万公顷森林，买的时候首要的原则就是和原有森林填平补齐，主要买原有森林边上的、原有森林之间的，这样总的科研、管护、砍伐成本没增加多少，而平均成本降低了。 

    尽管活立木市场的意义很大，但发展并不快。直到90年代才有几个省份出台了规范性文件。福建省人大1997年通过了《福建省森林资源转让条例》，这是关于活立木市场的第一个地方性法规。发展缓慢的原因主要是林业缺乏吸引力，体现在活立木市场上就是卖的多，买的少，价格低，是买方市场。而少量的买家也大都是国有林场或木材加工企业，有特殊的资源而有动力买活立木。比如福建永林集团，它的林场在税收上比集体林待遇好得多，买到活立木后就能赚那个税收差。 

    除了通过产权改革、减轻税费等措施提高林业的吸引力，活立木市场的发展还有赖于有效的活立木价格确定机制。一片森林，由于土地肥沃程度、坡度、距道路远近、向阳与否、树种、树龄、郁闭度、树的长势而在价值上有很大不同，要求一套复杂的程序和丰富的经验，需要专业化的中介机构，但现在这种机构太少，福建省仅有一家取得从业资格，中介机构间缺乏竞争，从而可能被操纵。 

    (六)外部性与森林分类经营 

    理论上，生态价值是公共产品，应该由政府来提供；而商业价值是私人物品，应该由市场来调节，但森林同时具有生态和商业价值，如何既保护森林所有者的产权又维护公众的利益就成为一个相当棘手的问题，这是因为两类价值虽然在树木生长过程中是统一的、和谐的，但在能不能砍伐这个问题上两类价值是截然对立的。如果允许砍伐，生态价值就不能保证；如果不允许砍伐，商业价值就实现不了。一个解决方案就是对森林实行分类经营，根据林地的特点和主导价值而划分为商品林和生态林，前者可以砍伐，由市场调节；后者不可以砍伐(尽管允许对环境破坏较小的选择性的砍伐)，相关费用由政府负担。 

    1995年，中国林业部正式提出了“分类经营”(吴学忠，1999)，但迄今为止还没有彻底实施，其中一个关键性的问题是对生态林所有者失去砍伐权利的补偿。从量上看，需要确定单位面积生态林的补偿标准和全国的补偿总量；补偿资金的来源即在各级政府间如何分摊也需要明确。 

    生态林补偿还没有全国统一的标准，广东省率先提出了每亩每年补助4元。这些钱足以支持生态林的管护，但所有者因不能砍伐生态林而承担的经济损失远不止此。梁星权(2000年)认为补偿达到42元才能弥补经济损失，本文的测算是36元，具体过程如下：1998年森林资源消耗3.7亿立方米(《中国绿色时报》，2000)，加工后能折合2.22亿立方米，每公顷能摊到1.4立方米，每亩能摊到0.09立方米。商品材的价格大概是600元／立方米，但森林资源消耗中除了商品材(大约占总消耗的一半)还有烧材、农户自用材，其平均价格算作500元，其中采伐成本算作100元，则每立方米木材在砍伐之前的价值是400元。从而每亩生态林因不能砍伐而造成的经济损失是36元(400×0.09)。严格保护的生态林的补偿要略高于这个数字，而一般性保护的生态林的补偿要略低于这个数字，但二者不会相差很大，后者因为择伐而获得的收入在扣除择伐成本后所剩不多，补偿数额的相应减少也很小。 

    需要注意的是，对于生态林的补偿在理论上还应该包括生态效益的价格，而每亩每年36元仅是提供生态效应的成本，同价格相差还很大。只有补偿与价格相等时，生态效益的提供才能最大化。但价格很难测算，现有的数字有些偏大，比如北京市森林的生态贡献被认为有2120亿元之多(周冰冰、李忠魁等，2000)。这样巨大的生态效益价格是现在的财政能力完全承受不起的。 

    此外，商品林也有生态效益。从政府角度看，为了促进生态效益的提供而需要向提供者给予一定补偿。被补偿的主体当然是生态林，但商品林的贡献也不能忽视，即使不补偿也要在税收等方面给予优惠，更不能限制商品林商业价值的实现。如果能从商品林得到收益，所有者就会进一步地投资，更多的森林才会出现，也就能提供更多的生态价值。 

    现在先不考虑生态林和商品林的生态效益的价格，单就生态林所有者的直接经济损失(每亩每年36元)来看，全国的补偿总量就已经不小。林业局在进行林业分类经营的部署时将1.59亿公顷森林中的30％划为严格保护生态林，另将30％的森林划为—般性保护生态林。如果按照本文提出的补偿标准来计算，占全部森林60％的生态林每年的补偿总量将达515亿元。这个数量显然远远超出林业部门所能争取到的财政拨款，林业部门采取的是维持生态林的比例但给予低价补偿的做法，林业局法规司司长陈根长(1999)提出“严格保护每亩每年补偿10元”、“一般性保护每亩每年补偿4元”，和本文计算的补偿标准相差极大。 

    本文认为，过大的生态林规模意味着过重的补偿负担，在生态林的划分上要慎而又慎。如果只求数量而补偿数额连经济损失都不能弥补，那就是对所有者权益的侵犯，是对产权制度的又一次践踏。考虑到林区、山区、贫困地区经常重合，林区群众的收入还不高，在生态林的划分上就应更加警惕。 

    (七)外部性和商品林的管制 

    林业分类经营解决了生态林的外部性问题，但商品林的外部性还需要有专门的对策。一方面要通过减轻税费等形式来鼓励商品林的发展和外部性的提供，另一方面也需要对商品林的管理经营采取一定的管制措施。尽管商品林不同于生态林，所处地区的生态系统不是很脆弱，允许砍伐，但如果发生大面积的抛荒或更改林地用途，对环境的破坏是显而易见的。需要注意的是，管制的具体方式需要非常审慎的选择，在达到管制目标的方案中，选择实施成本和社会成本最小的一个。 

    现在对于商品林实施的是非常严格的管制模式，除了限制改变林地用途，主要体现在采伐限额和垄断收购。1987年中共中央、国务院发布《关于加强南方集体林区森林资源管理坚决制止乱砍滥伐的指示》。该文件要求“严格执行年森林采伐限额制度”，“林区乡村企业生产加工用材和群众自用木材，都必须纳入采伐限额”。文件还规定，“重点产材县，由林业部门统一管理和进山收购”，“不允许私人倒卖和贩运木材”。 

    根据2000年颁布的《森林法实施条例》，采伐限额的制定依如下程序：“国家所有的森林和林木以国有林业企业事业单位、农场、厂矿为单位，集体所有的森林和林木、个人所有的林木以县为单位，制定年森林采伐限额，由省、自治区、直辖市人民政府林业主管部门汇总、平衡，经本级人民政府审核后，报国务院批准；其中，重点林区的年森林采伐限额，由国务院林业主管部门审核后，报国务院批准。国务院批准的年森林采伐限额，每5年核定一次”。5年的时间本来就很长，而采伐限额上年剩余数额还不能转到下一年，这就使得木材的供给相当僵化，切断了木材供给方和需求方的联系，木材价格上涨时木材供给并不能相应增加。因为销售环节的林业部门一家收购政策造成垄断，木材价格上涨但林业部门的收购价格未必上涨，供给方即林农并不能从木材价格上涨受益，白白将市场让给木材的替代品。 

    采伐限额的实施成本很高，连直径5厘米以上的树木的采伐都要编入限额。过于严格的管制都很难真正实施，采伐限额也不例外。“在全部林木采伐量中，有证采伐量占44％，无证采伐量占56％。多数省(区、市)仍在超限额采伐，其中少数省(区)超采伐限额500万立方米以上。东北、内蒙古国有森工企业普遍超限额采伐”(中国林业年鉴，1998)。 

    采伐限额的社会成本也很高，这体现在限额配置过程中的浪费和采伐成本的提高上。“部分乡镇、尤其村一级在采伐计划分配时简单地采用按人头分配的办法，使一部分没有可采伐资源的地方也安排了采伐计划，个别地方凭人情分配，使没有可伐资源的农户靠盗伐木材来充数，有资源没有计划的也靠盗伐来增加采伐量”(程水根，1999)。“江西省吉安地区林业局将今年机动的林木采伐限额指标2万立方米拨给地区林业贸易公司。公司将这些采伐限额指标，以每立方米40元卖给林农或木材贩子。木材贩子拿着采伐指标，合法进入林区坐地收购或易地收购木材。安福县今年的采伐限额指标9.32万立方米，其中商品材2.7万立方米，以每立方米100元卖给乡镇企业，乡政府将县分配的采伐限额指标卖给林农或木材贩子”(刘明彦，1993)。这种卖配额的方式可能是配额分配模式中最市场化、最符合效率的，但它将财富从生产厂商那里转移到了拥有、分配配额的机构、个人，增加了生产成本。 

    垄断收购让林农处于非常不利的位置。“1994年森工企业经营商品材5万立方米，平均售价517元，其收购价平均196元，占销售价的37.9％；而经营成本平均84.1元，占销售价的16.3％，森工企业的费用几乎占收购价的一半，比林农经营20—30年实际收入71元每立方米还多13.1元，反差很大”(彭泽元，1999)。在这种情况下，林农就不投资、不出力。同没有采伐限额、垄断收购的竹业相比，对比鲜明。 

    现有管制模式其成本如此之高，有没有更好的管制模式呢?德国“联邦和各州森林法规定，维护私有林所有者的权益，私有林主在不改变林地用途、符合法律规定的保护措施和保证及时更新的前提下，有自主经营森林的充分权利，不受其他任何干预”(许再荣，2001)。本文认为中国商品林业管制的重点应放在保证及时更新上。有没有及时更新容易监督，实施成本低，对原所有者几乎没什么负面影响，给予了商品林经营者以不同于生态林经营的主动权，但也保护了环境。 

    三、内部收益率与税费 

    商品林要吸引投资，解决产权问题还只是有了个好的基础，随之而来的是要保证有一定竞争力的盈利率，没有吸引人的盈利率，有关各方可能都没有太多动力来解决产权问题。本文选择了内部收益率这个投资项目评价中经常使用的指标来考察营林项目的盈利率。 

    内部收益率仅涵盖经济方面的支出和收益，并不包括社会和环境效益。本文仍然选取这个指标是出于两个理由：一是林业环境效益的测算还刚开始，在理论和方法上还需完善以取得较一致的结果；一是环境效益可以通过减轻税费的方式内化到内部收益率中去。 

    (一)造林项目内部收益率和提高的途径 

    关于造林项目内部收益率的测算的论文很少。程红(1998)宣称世界银行贷款的“国家造林项目”的内部收益率高于16％，但没有提供具体的数据。广东省湛江市林业局1999年5月对61个桉树U6无性系造林点的调查，造林项目的内部收益率可以达到11.6％，具体数据如表2。 

    但我们经过调查却发现同样是速生桉树，我们算出的内部收益率却要低得多。 

    在测算过程中有几个问题需要说明。(1)木材价格具有波动性，如能获得较长时期的历史数据则可以计算出平均价格以消除价格波动对于赢利状况的影响。但是这种系统的记录很难得到，在各地区也相差较大。笔者曾同投资造林的外资公司联系，但有的公司已不存在，联系到的公司也婉言谢绝。故此处的价格数据是根据过去几年的经验而取的较粗略的平均数。(2)本文主要讨论的是商品林业，这主要分布在南方，当地的主要树种是桉树和马尾松。限于时间和经费，本文仅调查了广东的桉树造林项目的情况。(3)林地使用费用是否要计入成本?林地一般都是无偿分给林农的，尽管林地的使用费用可能体现在木材的税费上，但没有直接的成本支出。而且林地很难改作其他用途，不能通过机会成本来估算。本文的处理方法是在租用林地直接发生支出时林地的使用费用才被计入成本。 

    比较一下表2和表3，我们会发现两者在树种、轮伐期、木材价格、税费比例上完全一样，在出材量上很相似(表2是99立方米，表3是105立方米)。两者在内部收益率的巨大差异来源于在第1年的种植成本(4500，3000)、林地地租(0，225)、和砍伐采运成本(100，120)上的差别。如果表3的第1年的种植成本和表2(3000元)一样，那内部收益率就能达到4.4％；如果表3的砍伐采运成本和表2(100元每立方米)一样，那内部收益率就能达到4.7％。本文更愿意相信表3中的数据。 

    负的内部收益率意味着与其投资造林还不如把钱放在银行里，后者的回报更高。1年期固定存款的利息率是2％左右，而且几乎没有风险。购买国债的话，回报率可以达到3％，而一般的商业项目内部收益率要达到12％。商品林中固然有水果业等回报率更高的项目，但主体仍然是用材林，在负的内部收益率的情况下要吸引市场资金就非常困难，贷款造林更是不划算，即使政策性优惠贷款也会人不敷出。 

    应当指出的是，表3是林业大户的数据，因为规模大而需要雇佣人手、租用林地，而一般的林农用的是自己的地，近似免费，此外还有自身劳力投入，也不用花钱。自有林地和自身劳力就可以看作“软成本”，与之相反的是资金投入等“硬成本”，如果收不回来就导致净损失。“软成本”是消极的，除了不用白不用的自有林地，自身劳力投入之所以被称为“消极的”是因为它就像彩票一样，花费不多(出的是自己的力气，不要花钱，再说出的力气也不是太多)，但可能在未来政策和市场环境变好后转化为一笔不小的收入，即使赚不到钱也就是白干了一回，没有太大关系，投入者是在以一副可有可无、碰运气的态度在投入。而“硬成本”是积极的，包括树种更新、林地改造、施肥等，投入者对于前景有很强的正面预期。 

    在计算造林项目的盈利率时，对于表3中的林业大户来一切成本都是“硬”的，但对于一般林农来说，“软成本”就可以从成本中去掉，从而计算出的盈利率就比表2中的高一些，造林还有一点赚头。“软成本”之所以可以去掉是因为在木材卖出后这些成本回收后就是“净收入”，不用再分给别人了，回收一点就“赚”一点，等同于雇佣人手、租用林地时的利润。 

    在当前的环境下，造林对于一般林农也就是微利，只需投入消极的“软成本”，但投入积极的“硬成本”就不划算了，所带来的产量增加在扣除税费后不足以弥补投入。湖南林业税费调查组(1999)发现高投入、大规模商品林建设因盈利率低而在发展上受到很大影响，陈万吉(2000认为“在政策不具鼓励性质下，要吸收外商或私企做长期投资是相当困难的”。“在农村集体林的经营中，绝大部分是以自然经济为特征，即依靠天然林、封山育林为主，没有选择优良品种，没有进行工程造林，没有进行抚育间伐，管理非常粗放，基本上是一种‘天生天养’，放任自流的状态”(李明风，1999)。 

    2.轮伐期：6年。 

    3.出材量：99立方米。 

    4.价格：每立方米木材300元。 

    5.砍伐、采运成本：每立方米100元。 

    6.税费比例：总收入的40％(在南方集休林区，这是比较低的，其他地区一般要达到50％)。 

    表3广东省增城市桉树项目内部收益率 

    注：1.成本、收入、税费等对应的都是1公顷森林。 

    2.轮伐期：6年。 

    3.地租：225元每公顷每年(林业个体户租来林地经营，不像表2中是国有林地)。 

    4.出材量：105立方米。 

    5.价格：每立方米木材300元。 

    6.砍伐、采运成本：每立方米120元。 

    7.税费比例：总收入的40％。 

    要建设高投入、大规模的商品林就需要在“硬”成本的前提下提高造林项目的内部收益率。 

    表3的数据是林业大户的，规模上也大不到哪里去，在管理上很简单，从而管理费用等可以忽略，一旦上规模、上档次，尽管市场开发和资源利用的效率会提高，但也会出现高额的管理费用和控制链条的延长，内部收益率不会陡然增高。 

    要提高造林项目内部收益率，唯一可行的办法就是降低税费比例。如果税费比例能降低到15％，则表3的内部收益率也能提高到15。5％，造林项目就有一定吸引力了。而15％正是外商在中国投资造林所享受的优惠税费比例(陈万吉，2000)，如果国内企业投资造林也能享受这么低的税费，林业就会拥有一个比较广阔的发展空间。如果表3中的税费比例能像印尼、巴西、新西兰等国那样降低到5％，内部收益率就能提高到19。8％。 

    “我国林业税制总体上讲对国有林比较稳定，对公有林(集体林)地方政府随意巧立名目，搭车收费”(王永安等，1998)。表3中的税费征收比例是相对于集体林来讲的。集体林的税费负担的确很高，这基于3点理由：(1)林业税费占到木材销售价的50％甚至70％(湖南林业税费调查组，1999；王光等，2000；彭泽元，1999)。尽管目前租、税、利不分，在税费中有一部分实际上是(集体林地的)地租和(国有企业的)利润，但在扣除上述因素后税费的比例仍然非常高，如上所示营林项目难以赚钱。(2)虽然没有跨行业的税负情况的比较，但“印尼、巴西、新西兰等林业发达国家为鼓励人工造林，税率仅为2％-5％”(陈万吉，2000)。两相比较，必须得承认中国对林业的税费是真的太重了。(3)通过下文第四部分的分析，我们可以看到发展林业的正的外部效应，林业理应享受更优惠的税率来补偿其正的外部效应。 

    姑且不论对林农收人和对消费者福利的影响(高税费相当于供给方抬高价格供给曲线上移，同正常税费情况下相比，消费者将不再消费或少消费，从而消费者剩余减少)，仅是从征收税费的角度来看现有的税费政策也是不足取的。这么重的税费让生产者无利可图，最终只能是税基的不断萎缩，形同杀鸡取卵、饮鸩止渴。 

    高税费瓦解了税费的合理性，造成了逃避税费的“黑材”的盛行。林农私砍林木，私商、私贩雇佣人员甚至是刑满释放人员组织运输，在遭到检查时甚至扬言要么放行要么见“红”。一些正式机构也卷入进来。“铁路部门为了营利，以‘外人不得进入货场’为借口，大肆非法经营木材”；“货场还以加强场内治安管理为由，成立保安组织，对那些来路不明的木材，每立方米木材收取50元手续费，将其保护起来，谁也奈何不得”；“驻地部队非法经营木材。一些驻地部队以‘保密’或.‘军事要地’为理由，利用保密火车车厢和卡车大量非法收购木材；利用保密仓库贮存木材；在营区设立木材加工厂(点)，非法加工木材”，此外还有造纸厂和以木材为原料的轻工企业也在非法经营木材(刘明彦，1993)。 

    “为了逃避沉重的税费负担，木材经销商们有各种复杂的‘经营技巧’，一是在检尺上作手脚，‘小头出，大头进’，每车能少检尺20％—50％；二是压低收购价……；三是经营偷砍偷运的黑材，经营黑材可以逃掉300—400元的税费，也就是获得每立方米300—400元的利润，暴利极大地鼓励了偷砍偷运木材的行为……；四是木材装载超方”(湖南林业税费调查组，1999)。根据中国木材市场供需研究课题组(1999)的研究，统计外木材产量也就是黑材能占到统计内产量的35％左右。 

    (二)林业高税费的原因 

    有必要首先交代一下财政状况这个大背景。“县域经济，尤其是林区、山区的县域经济大多没有找到高含金量的经济增长点，也就是含利、含税容量较高的经济增长点和产业增长带，搞来搞去，还脱离不了林业圈，对林业依赖性过大，在(林区)县财政中，林业是三分天下有其一，有的县甚至更多。”同时，地方财政尤其是县级财政年年吃紧、人不敷出，在此险恶的境况下，“各级、各部门把税费征收作为主要的政绩指标，税费征收任务作为第一任务，其涵义已延伸为保工资、保运转、保稳定，上升到政治任务的高度，在这种硬性任务驱使和政绩指标评价体系下，各级、各部门只好千方百计，甚至不惜使用各种手段(合理与不合理的、合法与不合法的)来完成征收任务”(王光等，2000)。 

    种种不规范的税费征收也就不难理解：(1)远高于市场价格的计税计费价格。“县财政部门根据年财政上缴任务确定林业部门的税收任务，然后，用确定的年木材采伐量去除林业税收任务指标，确定初步的每立方米大约需要承担的税收任务，最后再在不同树种和材种之间进行微调，(套用规定的税率)，计税价就制定出来了，计费基价的制定过程也大致如此”(湖南林业税费调查组，1999)。在木材价格持续疲弱的情况下，实际税费过重的问题更加突出。(2)“农业特产税、增值税、‘一金两费’等大多提前到收购环节以致采伐环节征收，占用经营单位资金，增加财务费用，有的地方甚至由林农贷款交纳税费后方可办理采伐许可证。对所得税应有所得方能征收，但提前到收购或销售环节定额征收”(湖南林业税费调查组，1999)。(3)农林特产税双重征收。根据1994年《国务院关于对农业特产收入征收农业税的规定》，“在中华人民共和国境内生产农业特产品的单位和个人，为农业特产农业税的纳税义务人”，这说明经营而非生产农业特产品的单位和个人不必交纳农业特产税，但实际上农林特产税在生产、收购两个环节对买、卖双方同时征收，造成了双重征税。“据了解，这是在国家取消产品税后地方政府为了保持税改前后税负水平基本不变而出台的措施，即将其中的一道特产税代替取消了的产品税”(张春霞等，1997)。