12年前，昌江棋子湾琼昌旅游开发有限公司(以下简称“琼昌公司”)和该县林业局签订了以保护棋子湾生态环境、种植椰子树为目的《协议书》，但2012年1月份，昌江县林业局却突然下发通知，要求终止这一协议。
无奈之下，琼昌公司以滥用行政职权为由将该县林业局诉至法院(详见本网2012年05月21日报道《单方面终止绿化棋子湾协议昌江林业局成被告》)。
日前，海南省第二中级人民法院对这一行政诉讼案作出终审判决，判令双方继续履行《协议》。
法院认为琼昌公司已全面履行合同义务
据了解，2012年年5月份，昌江县法院经开庭审理作出一审判决，认为“昌江县林业局做出终止履行《协议书》的具体具体行政行为程序合法，具有合理性和适当性，依法应予以维持”，判令终止双方的《种树协议》。琼昌公司对该判决不服，遂向海南省第二中级人民法院提起上诉。
海南省第二中级人民法院审理认为，琼昌公司和昌江县林业局签订的《协议书》经双方协商一致，且内容未违法相关法律和行政法规强制性规定，对双方具有法律约束力。虽然行政合同在履行过程中，行政主体具有单方面变更或解除合同的权利，但必须出于公共利益的需要或是相对人存在根本违约的情形下才可行使。根据《协议书》第二条约定，由“昌江县林业局提供树苗，并给予种植技术指导”，即昌江县林业局不仅负责提供树苗，还要负责对椰子树的种植和生长给予技术上的指导和监督。本案中，双方签订协议书后，昌江县林业局按照约定提供了所扶持的的3000株椰子树苗，琼昌公司也履约种植了该3000株树苗并进行管理。可见，双方已经实际履行了合同。
在此过程中，由于棋子湾的军事演习造成琼昌公司所种植的椰子树全部灭失，导致履行合同中断。军事演习结束后，昌江县林业局未提出解除合同。因此，琼昌公司为继续履行合同而主动出资购买椰子树苗进行补种和管理，昌江县林业局对此未提出异议。据此，应当认定昌江县林业局认可了琼昌公司继续履行合同的行为。
由于棋子湾海风大、干旱和少漠化的自然环境，造成所种植的椰子树难以成活。对此，昌江县林业局也是应该预见到的。本案中，昌江县林业局未提供证据证明其已经履行了椰子树种植过程中给予了技术上的指导职责，因此不能认定3000株椰子树未能全部成活的责任在于琼昌公司。根据棋子湾的生态环境，木麻黄树比椰子树更容易在海边成活，且防风固沙的效果比椰子树好。而且目前棋子湾的海防林基本上以木麻黄树为主要树种。由于《协议书》并非约定不准种植其他树种，因此琼昌公司根据棋子湾的生态环境从2007年开始陆续补种了木麻黄树和其他树种，以便更好地实现合同约定的绿化和保护棋子湾生态环境的目的。昌江县林业局对此未提出异议。基于此，应当认定双方当事人以实际行为合意变更了《协议书》仅种植椰子树的约定，琼昌公司已全面适当地履行了《协议书》约定的义务。
林业局单方面终止合同履行显失公平
法院方面认为，根据《协议书》第二三条约定，“由琼昌公司负责树苗的成活和管理成本，并行使管理权和收益权。属于昌化林场土地范围的椰子树挂果后，每株三个椰果给昌化林场。”昌江县林业局作为昌化林场的上级主管部门有权直接对国有林地行使行政管理职权，其余琼昌公司签订《协议书》无需昌化林场同意。由于双方约定种植椰子树的目的是为了绿化和保护棋子湾生态环境，并非以营利为目的。因此，“属于昌化林场土地范围的椰子树挂果后，每株三个椰果给昌化林场”约定能否实现，并不影响合同的履行，亦即是不能以此作为认定琼昌公司违约而解除合同的理由，双方可合意变更以其他方式补偿给昌化林场。
综合本案的实际情况，琼昌公司自2007年开始陆续在300亩土地内种植了大量的木麻黄树和其他树种，并投入大量的人力和资金进行管理，恢复了棋子湾被军事演习破坏后的生态环境，实现了双方签订《协议书》的目的，也起到了协助昌江县林业局完成其行政职责的作用。况且琼昌公司种植的300亩土地位置处在棋子湾旅游度假区域范围内，其种植的木麻黄树也有利于保护棋子湾目前的生态环境，防止沙漠化。由此可见，目前双方履行合同具有现实意义，这不仅能够达到绿化、美化棋子湾的公益性目的，也避免了琼昌公司的损失，至于所涉昌化林场土地部分可通过协商进行调整。
基于上述事实，琼昌公司已实际全面履行了合同，昌江县林业局终止履行与琼昌公司签订的《协议书》并非出于公共利益的需要，其单方面终止履行合同没有事实和法律依据，也显失公平。
今年6月7日，海南省第二中级人民法院作出终审判决，以一审判决“认定事实部分不清，证据不足”为由撤销了一审判决;以昌江县林业局作出的的昌林[2011]139号《关于终止与昌江棋子湾旅游开发有限公司签订种植椰子树<协议书>通知书》“具体行政行为证据不足，适用法律不当”为由将其撤销，判令双方继续履行2001年8月13日签订的《协议书》。
律师说法：
履行协议有助绿化宝岛
海南海大平正律师事务所律师王琳认为，本案中原、被告双方签订《协议书》的目的在于绿化美化棋子湾，防沙固沙建设海防林。由于棋子湾海风极大，长年干旱严重，造成沙漠化大面积发生，生态环境很脆弱，是海南省重点建造海防林的重灾区，自然环境不利于椰子树生长，椰子树的管理成本高，存活比率低。木麻黄不仅比椰子树容易在海边成活，而且起到防风固沙的效果也比椰子树好。
目前，昌江县内和棋子湾大遍的海防林基本上种植的都是木麻黄。出于此目的，该公司在棋子湾大角内协议种植树区域内，为了封闭海滩海防林的400多米长缺口主动种植木麻黄，大部分得以成活，有效的起到海防林的防沙固沙、封闭棋子湾大角海岸海防林缺口的作用。不仅绿化、美化棋子湾，使得林业局履行了其作为林业主管机关应当履行的建设、管理和保护海防林的行政职责，而且实现了海南省提出的建设生态省、用植树封闭全岛海岸缺口的目标。
而现在林业局单方终止履行《协议书》将对棋子湾绿化和生态环境的保护造成负面影响，对琼昌公司也是极其不公平的。协议履行过程中基于实际情况的变化使得部分条款无法履行，相关各方可以协商补充，但无论是从维护公共利益、保护棋子湾环境的角度出发，还是为了保护合同，维护合同各方当事人利益，都没有必要终止履行《协议书》。继续履行《协议书》不仅是可行的，而且有利于各方当事人的利益。各方应当本着诚实信用的原则继续履行《协议书》，共同致力于棋子湾绿化和生态环境的保护。
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